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以案释法案例(兄弟建筑装饰公司诉珠海大发pk10平台建设用地规划许可行政诉讼案)

  过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围
  ——A建筑装饰公司诉大发pk10建设用地规划许可行政诉讼案
  【本文要旨】
  提起诉讼应当属于人民法院的受案范围。而过程性行政行为由于不具备成熟性和终结性,其法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。因此过程性行政行为作为一种不可诉行政行为,不能被单独提起行政诉讼。但是过程性行政行为作为最终行政行为作出的必经之路,其仍然应当遵循程序正当原则的约束。
  【索引词】
  受案范围 过程性行政行为 建设用地规划许可
  基本案情
  原告:珠海市A建筑装饰公司
  被告:大发pk10(以下简称“大发pk10平台”)
  第三人:珠海市斗门区B综合开发有限公司
  2017年9月,B综合开发公司向大发pk10平台下属斗门规划局递交《建设用地规划许可申请书》以及《关于广东省航道局安置房建设项目用地预审的初步审查意见》等相关资料,提出B综合开发公司拟于白蕉镇宁海世纪北面壳塘涌面积约9000平方米地块为广东省航道局建设新站房一栋,申请办理项目的建设用地规划许可证。
  2017年9月16日,大发pk10平台下属斗门规划分局对B综合开发公司用地规划许可进行批前公示。A建筑装饰公司不服该批前公示,认为该图坐标X=2459559.Y=93717.722与A建筑装饰公司所有的《广东省房地产权证》其中一个坐标重叠,隧向一审法院提起行政诉讼,案号(2017)粤0404行初268号。
  2017年9月26日,大发pk10平台下属斗门规划分局作出涉案用地的地字第(斗门)2017—114号《建设用地规划许可证》,于2017年10月30日进行批后公告。A建筑装饰公司不服,提起本案诉讼。 
  审理过程
  原告诉称:由于斗门区人民政府将B综合开发有限公司进行改造,A建筑装饰公司的土地正好坐落在白蕉镇这边,因此A建筑装饰公司没有顺利建设仓库,而2017年9月19日,大发pk10平台斗门规划局在2017年9月16日在A建筑装饰公司土地连结的另一块土地旁张贴《珠海市斗门区B综合开发有限公司用地规划许可批前公示》,在该公示中,A建筑装饰公司发现一坐标X=2459559.Y=93717.722与A建筑装饰公司重叠,2017年11月初,A建筑装饰公司发现大发pk10平台斗门规划分居张贴的《规划用地范围》出现同样的问题。A建筑装饰公司认为大发pk10平台的行为侵犯了原告的土地所有权。同时A建筑装饰公司要求大发pk10平台退约850平方米土地。A建筑装饰公司认为其在2009年11月30日给A建筑装饰公司颁发的《建设用地规划许可证》及《用地红线图》时说明:“东面的规划路为40米,现为50米,因此道路占用了该地块5米”。由于当时占用5米,长95米再加上转弯的面积约850平方米土地。由于坐标重叠,A建筑装饰公司认为占用850平方木实际上没有利用建设马路,因此要求退还。
  被告辩称:(一)2017年9月,大发pk10平台斗门规划分局收到B综合开发公司《建设用地规划许可证申请书》及《关于广东省航道局安置房建设项目用地预审的初步审查意见》后,依法展开审核。经审核,涉案项目选址用地符合珠海市总体规划、白蕉控制性详细规划,从珠海市国土资源局斗门分局、珠海市不动产登记中心斗门分中心先后加具的有关意见看,相关地块、坐标所圈范围暂时未发现相关地号及对应的产权登记信息,且建设项目已通过用地预审的初步审查。大发pk10平台斗门规划局在2017年9月26日依法作出涉案用地规划许可证,并将相关用地规划许可的内容进行批后公告,核发给第三人的用地许可证附图没有与A建筑装饰公司用地图产生重叠或交叉。涉案用地规划许可证的许可内容,以及对应的批后公告行为,没有损害原告的合法权益。
  (二)A建筑装饰公司要求退回土地诉求,与本案无关,且缺乏依据,不能成立。A建筑装饰公司名下位于斗门区白蕉镇壳塘冲口的12729平方米国有土地使用权的用地范围内是否存在市政道路的等情况,与涉案用地规划许可之间不存在因果关系,与本案无关,且缺乏根据。
  一审判决:驳回原告A建筑装饰有限公司的起诉。批后公告所附的《规划用地范围》是被告大发pk10平台核发《建设用地规划许可证》这一行政行为的一个环节和过程,行政行为的环节和过程性行为不属于人民法院行政诉讼受案范围,起诉时机尚不成熟,不可单独提起行政诉讼。A建筑装饰公司不服,提起上诉。
  A建筑装饰公司上诉请求:(一)一审法院未经审理程序违法,未经过庭审即作出裁定;(二)A建筑装饰公司在2017年9月针对《批前公示》起诉大发pk10平台,案号案号(2017)粤0404行初268号。大发pk10平台在A建筑装饰公司已经提出异议和诉讼的情况下公然继续行政侵权,继续公告坐标点。同时大发pk10平台的《规划用地范围》图公告不是行政变更登记的合法行为的后续行为,是严重的行政不作为,一审判决错误。
  大发pk10平台答辩称:(一)一审法院程序上依法可以不经开庭径行驳回起诉;(二)批后公告行为以及公告内容中的《规划用地范围图》均未损害A建筑装饰公司合法权益。
  二审判决:撤销一审判决,发回重审。一审裁定驳回A建筑装饰公司的起诉有误。A建筑公司在诉讼请求中已经指明了地字第(斗门)2017——114号《建设用地规划许可证》。且大发pk10平台2017年10月30日批后公告中的《规划用地范围》与上述《建设用地规划许可证》的附件《用地红线图》,内容相同,法院在确定被诉行政行为时,不仅要关注原告起诉指向的文件名称,更要分析其起诉时实质诉求。因此未准确确定本案被诉行政行为作出的裁判是有误的。
  重审判决:(一)大发pk10平台下属斗门规划分局作出许可的过程行为事实清楚,程序合法正确。因此《建设用地规划许可证》合法有效。
  (二)《建设用地规划许可证》侵占A建筑装饰有限公司以及占用了其约850平方米的土地的主张没有事实依据。
  因此驳回原告A建装饰有限公司的诉讼请求。 
  评析
  一、过程性行为属于不可诉行为
  (一)法律依据
  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)规定的起诉条件:提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。同时根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第(六)项规定:“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
  (二)可诉行为应具备成熟性、终结性。
  行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力,一般称为“过程性行为”,不属于可诉的行为。针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义,也会间接影响相对人权利义务,但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收,除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。一般来说当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。
  (三)成熟性标准
  所谓成熟性标准,是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段,才能进行司法审查。一般来说,行政程序要达到最后阶段才算成熟。确立可诉的行政行为标准的理由在于:一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中,妨碍法院中立地位,行政机关对其职权范围以内的问题拥有首次决定权,不受法院干涉;二是法院对行政行为的司法审查应当选择适当的时机,防止因法院审查而打断行政机关作出决定的程序,保留行政程序的连续性和完整性;三是由于行政机关作出最终决定之前,行政法律关系处于不确定状态,存在变化的各种可能性,法院缺乏审查的确定的对象和现实条件,必须等到行政行为成熟法院的裁判时机才算成熟。
  二、行政机关在作出行政许可的过程中,应当遵循程序正当原则
  程序在依法行政中具有重要的价值。正当性是任何事物的生命和价值所在。依法行政不只是追求实体公正,同时追求程序公正,两者不可偏废。程序的正当有利于促进我国行政机关依法行政、提高依法行政的水平。
  (一)正当性强调最低限度的程序公正
  在程序法领域,程序法律制度尽管不能保证程序正义理想得到彻底实现,但应当尽量减少或者克服明显非正义的情况,应该满足一些起码的价值标准。这些标准可以称为“最低限度的程序公正标准”,是实现程序正义的底线。确立最低限度的程序公正标准有着十分重要的价值,它增强了司法机关或行政机关作出正确判断的可操作性,使行政程序有了相对明确的价值指引,有助于监督或审查结果在更大程度上为当事人和社会公众所接受。
  (二)程序正当性在规划许可中的体现
  《广东省城乡规划条例》第二十九条规定:“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前,应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示,公示时间不得少于十日。”《珠海市城乡规划公开公示管理办法》第十二条规定:“城乡规划实施公示包括受理公示、批前公示和批后公告。”同时,该办法还规定了受理公示、批前公示和批后公告的公示内容、公示方式和公示期限。我国《行政许可法》第三十六条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”因此核发建设用地规划许可证应当遵循法律、法规、规章、规范性文件规定的程序办理,应当按规定进行受理公示、批前公示、批后公告。
  启示
  一、可诉的行政行为具有成熟性、终结性。过程性行政行为的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。因此行政相对人、利害关系人在提起行政复议或者行政诉讼的时候,应以成熟的行政行为作为被诉行政行为,依法进行救济。
  二、行政机关在作出行政许可的时候,应当遵循法律、法规、规章、规范性文件规定的程序办理。行政行为既要重实体同时也应当重程序。
  相关法律规范
  《中华人民共和国行政诉讼法》
  第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件: (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据; (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
  最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
  第一条:公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围: (一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为; (二)调解行为以及法律规定的仲裁行为; (三)行政指导行为; (四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为; (五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为; (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为; (七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外; (八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为; (九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为; (十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
  《中华人民共和国城乡规划法》
  第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。
  建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。
  《珠海市城乡规划公开公示管理办法》
  第十一条  城乡规划实施公示包括受理公示、批前公示和批后公告。
  第十三条 市城乡规划主管部门作出许可或者审批决定前, 除法律明确规定不得公开的以外,应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府规划网站和建设项目现场进行公示,公示时间不得少于十日。
  第二十一条 下列事项和内容,应当在作出行政许可、行政审批决定后十五日内在政府规划网站进行公告,可供查询。建设单位还应当将经批准的《建设工程规划许可证》及总平面图的批后公告在建设项目现场进行公示,现场公示的时间自建设工程开工之日起至通过规划核实合格之日止:(二)经批准核发的《建设用地规划许可证》,公告如下内容:规划许可证编号、用地单位、用地项目名称、用地位置、用地性质、用地面积、建设规模以及规划用地范围图。
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